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阎庆民:推进新一轮深化农村金融改革

    农村金融作为现代农村经济的核心,既是继续深化农村改革的重要组成部分,也是农业农村经济发展的重要支撑。截至2013年末,农村银行业金融机构网点14.5万家(包括农村中小金融机构、农业银行、农村发展银行和邮政储蓄银行),占银行业金融机构网点数的69%; 从业人员159.8万人,占银行业金融机构从业人数的45%。资产总额41.3万亿元,较2007年末增长179%; 其中各项贷款余额20.1万亿元,较2007年末增长159.8%;各项负债39万亿元,较2007年末增长170.5%;其中各项存款余额32.6万亿元,较2007年末增长177.8%。涉农贷款余额11.5万亿元,增速同比高于各项贷款的5.8个百分点;涉农贷款占各项贷款比重的57.2%,较2007年末提高了1.3个百分点,约有8524万农户获得信贷支持,贷款覆盖面持续保持在30%以上。

    尽管这些年我们做了大量工作,但目前农村金融仍然是金融体系中最薄弱的环节,融资难、融资贵等问题不同程度存在,特别是难以有效满足农业适度经营规模、城乡一体化发展等新情况新趋势新要求。

    在全面深化改革的大背景下,推进新一轮深化农村金融改革,重点是要健全完善政策性金融、商业性金融、合作性金融和新金融的“31”新型农村金融体系,构建分层、分业、分类审慎监管框架。

    强化政策性金融服务功能

    首先要坚持政策性金融取向。要恪守有所为、有所不为的非竞争性中立原则,强化特定领域支持,有效弥补市场失灵,熨平经济周期波动,还原政策性金融本来面目。其次推进政策性金融改革。要强化农业发展银行政策性功能。要健全农业保险制度,探索建立政策性保险机构,加快建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制。再次强化引导性功能。要根据经济发展的不同阶段,有侧重发挥补缺性、引导性和保障性功能。现阶段要强化引导性功能,发挥好政府调控经济作用,主动介入商业性无意愿的基础性、长期性领域,优先支持发展农业基础产业,铁路、公路等基础设施和保障性基本住房等民生工程。最后要加快政策性金融立法,明确政策性金融的监管责任主体和分工协作要求。

    深化商业性金融机制改革

    商业性金融是金融服务三农的主体。当前,要积极顺应农村社会结构、经济结构和金融需求结构的变化,统筹推进商业性金融改革,加快构建服务三农长效机制。

    首先,要加快农村信用社合格市场主体建设。要在稳定县域法人地位、维护体系完整的前提下,着力推进股份制改革和转型发展,加快建成合格市场主体,实现特色化发展、差异化竞争和专业化服务。其次,强化大中型商业银行服务三农职责。要稳定县域网点,扩大县域授权范围,建立新设分支机构信贷投放事前承诺机制,特别是要进一步深化农业银行三农金融事业部试点,健全三农服务经营机制,重点支持农村企业和县域发展。再次,积极培育村镇银行。要积极支持集约化发起设立村镇银行,探索建立村镇银行金融服务公司,逐步实现县市全覆盖。要在坚持主发起行制度前提下,稳步提高民间资本持股比例,加快构建本地化、多元化的股权结构,打造成为服务三农、专业化的农村小微银行。还要大力发展农村保险。要完善农业保险服务体系,扩大农业保险覆盖面,创新农业保险产品,不断拓展农业保险广度深度。最后,积极发展农村资本市场。要不断提高直接融资比例,支持涉农企业和农村商业银行上市融资,充分发挥农产品期货市场的价格发现和风险规避功能。

    规范发展新型合作金融组织

    近年来,中央高度重视农村合作经济培育发展,我国农村合作经济迅猛发展,成立了近100万家农民专业合作社。各地区各部门开展了丰富生动的信用合作探索,组建了约4万家不同类型的合作金融组织,对缓解农村贷款难发挥了积极作用。但是,这些组织类型繁多,缺乏统一规则和管理,潜藏较大风险。为规范发展农村合作金融组织,银监会正在会同有关部门,按照今年中央一号文件确定的新型农村合作金融组织培育要求,开展前期论证和试点方案起草,并将选择部分地区开展试点工作。在培育发展新型农村合作金融组织时,要重点把握好三点。

    首先是要明确培育目标。就是要在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上,培育发展新型农村合作金融组织,丰富农村金融机构类型,增加三农资金供给,推动加快构建新型农业经营体系。其次是要把握基本原则。就是要坚持社员制、封闭性、民主管理等原则,实行社员民主决策,严格限定服务对象和业务范围,不对外吸储放贷,实行社员出资分红和交易量返还机制,不对社员承诺、预设和支付固定回报。最后是要坚持底线思维。培育发展新型农村合作金融组织,需要大胆探索、前瞻创新,但又必须坚持不发生系统性区域性风险的底线不动摇,特别是要切实强化地方政府风险管理责任,健全风险隔离机制,建立风险补偿基金,确保新型农村合作金融组织稳健发展。

    支持新金融业态创新发展

    近年来,伴随金融市场扩大开放和信息技术广泛应用,我国金融业态发生很大变化,兴起了大量弥补传统金融服务局限性的新机构、新模式、新工具等新金融业态。一类是以传统机构为载体的汽车金融公司、消费金融公司、金融租赁公司、货币经纪公司,以及风险投资、股权基金、产业基金和资产证券化等。一类是以互联网为代表的新金融。新金融在一定程度上代表着创新发展的新趋势,与传统金融是一种有效互补关系,有着广阔的发展空间和发展潜力。对此,我们要加强政策引领,支持创新发展新金融。

    发展新金融,要坚持三个导向:首先是服务实体经济。金融业是服务业,必须为实体经济服务。作为新金融,同样要紧紧围绕实体经济,引领科学配置生产要素,不能脱离实体经济而自我循环,造成金融风险在体系内累积。其次是支持创新发展。既要尊重金融首创精神,保持创新积极性,鼓励金融创新和发展,不断丰富新金融业态类型;又要客观看待新金融发展的问题和不足,给予一定容忍度,允许其出现失误并及时进行纠偏。最后是强化监督管理。金融越发展,新金融业态越多,越需要加强监督管理。新金融具有业态多样性、业务复杂性和风险隐蔽性等诸多特征,要针对不同新金融业态,审慎确定监督管理主体,前瞻构建监督管理框架,及时总结国内外行业最佳实践,合理设定经营规则和风险底线,支持新金融规范发展。

    实施分层分业分类监管

    随着农村金融快速发展,金融业态持续增多、金融运行日益复杂,金融风险呈现复杂性、隐蔽性和交叉性,金融监管难度越来越大、任务越来越重。如何守住不发生系统性区域性风险底线,促进农村金融持续健康发展和安全运行,是当前金融监管工作的重中之重。要提高监管的有效性、针对性和科学性,就必须结合农村金融机构的特点,科学设计权责明确、分工合理的金融监管框架。

    要探索分层监管。要适应我国农村金融和民间金融发展的现状和要求,建立统一的监管法律法规体系,按照谁审批设立、谁负责监管、谁处置风险的原则,加快构建中央和地方分层监管体制,特别是要明确并强化省级人民政府对小额贷款公司、融资担保公司、典当行、新型农村合作金融组织等实施监督管理责任。

    要完善分业监管。在继续完善银行、证券和保险分业监管体制的基础上,强化金融监管协作,健全微观审慎和宏观审慎有机结合的监管框架,统一同类业务监管标准和尺度,合力解决跨领域、跨行业监管交叉、空白和重复问题,降低监管套利和金融风险。

    要强化分类监管。要严格区分金融机构和类金融机构,针对不同类型金融机构和不同类型金融业务,确定不同的监管标准、程序和方式。即使对同类机构的不同风险程度,也要采取差别化的监管措施,实行扶优限劣政策,促进农村金融持续健康安全发展。(作者系中国银行业监督管理委员会副主席)

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