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魏加宁:中国现行城市化融资模式分析

    中国现在的城市化在很大程度上依赖于土地财政,存在以下问题。第一个问题是消费上不去,经济转型难。土地财政一方面剥夺了农民的卖地收益,使得失去土地的农民得不到应有的回报,因此失地农民的消费被严重抑制;另一方面推高了地价、房价,使得城市居民把大量的积蓄用于购买住房,抑制了城市居民的消费。当失地农民和城市居民的消费都被抑制,消费就无法提升,中国的经济转型也就很难实现。第二个问题是社会矛盾激化,群体性事件多发。根据社科院公布的数字,现在的群体性事件中,由于征地拆迁导致的群体性事件占50%左右。第三个问题是,房地产泡沫一旦破裂,土地财政将难以为继。最近一个时期,房地产价格涨幅稍微降温,土地财政收入就立刻下降了。

    中国城市化的第二种主要融资方式是靠商业银行给地方政府融资平台贷款,这种模式也存在三个问题。首先是期限错配。要么是商业银行短存长贷,要么是地方平台短借长投。其次是存在认识上的错位。从商业银行的角度看,地方平台由地方政府100%出资,并且有信用担保,因此万无一失;而从地方政府的角度看,地方平台是有限责任公司,只承担有限责任。最后,这种模式带来了挤出效应,商业银行的贷款大都集中到了地方政府平台上,于是民营企业、中小企业、实体经济就出现了贷款难、贷款贵的问题。

    第三种融资模式是城投债,存在以下问题。首先是功能倒置。国外一般是政府进行低成本融资,然后转贷给企业尤其是中小企业使用。而中国正好相反,企业高成本融资,去干政府的活儿。其次是违背“举债一支笔原则”。举债通常是由一支笔负责,但是在中国,地方政府的债务控制是由财政部负责,而城投债是国家发改委审批。再次是道德风险。由于城投债由国家发改委审批,相当于中央政府进行背书,于是加大了投资者、地方平台,以及地方政府的道德风险。最后,调控形式比较落后,仍然是直接调控,而不是间接调控。

    此外,由于地方政府推进城市化有大量的资金需求,但是又不被允许正规发债,于是通过各种所谓的“金融创新”来筹集资金,信用链条越拉越长,融资成本越来越高,地方政府债务隐性化,系统性风险越来越大。

    日本地方债制度的经验与教训

    日本长期允许地方政府发债,但是过去实行的是严格的审批制,而且地方政府在发债的时候,中央政府甚至指定金融机构资金或邮政储蓄资金等来购买地方债,并且每年编制地方债发债计划。虽然总量上控制得比较好,但是有些地方政府仍然濒临破产边缘。地方政府认为,中央政府向地方提供的转移支付和安排的地方债措施,不用就是吃亏。在这种心态下,地方政府不是根据财力量力而行,导致债台高筑,最后又向商业银行短期融资,使债务规模越来越大。

    2006年以后,日本决定把地方债的发行方式由审批制改为协商制,即使得不到总务大臣或都道府县知事的同意,地方自治体依然可以在得到地方议会批准的基础上发债。废除审批制有很多好处,比如可以完善地方财政体系、培育地方政府的自主经营和责任自负意识,并且有助于构筑债券放弃的破产机制,打破刚性兑付,培养投资者风险自担的意识。日本改革的方向是,一方面通过市场化发行,强化市场的约束;另一方面通过民主化参与,强化民众监督,这些对中国都具有借鉴意义。

    中国地方政府自主发债势在必行

    为什么要允许地方政府自主发债?从经济学角度来讲,为推进城市化,大量的基础设施建设需要由地方政府来实施。基础设施建设往往是用上代人或上几代人积累下来的资金,建设周期比较长,建成以后享用它的往往是下代人或下几代人,因此就存在着代际之间的不公平问题。为了克服这种代际的不公,最好的方式就是允许地方政府自主发债,筹资建设基础设施。

    实践证明,不允许地方政府自主发债只能是适得其反。根据1994年的《预算法》,中国禁止地方政府公开发债。但实际上地方政府一直在通过各种办法筹措资金,使得政府债务隐性化,造成更大的风险。

    有人担心,在不允许地方政府自主发债的情况下,地方债务规模已经很大;如果允许地方政府发债,会不会使得债务更多甚至失控?在市场经济条件下,投资者是由理性人组成的。如果地方政府在发债时不披露负债规模、举债用途、如何管理、如何偿还等重要信息,投资者是不会购买的。

    当前,如果允许地方政府自主发债,有什么好处呢?有助于地方政府债务“暗翻明”,利于中央政府对地方政府债务的风险控制;有利于为地方政府打开正规的融资渠道;有助于加强地方人大对地方政府举债行为的监督;有利于增强商业银行资产的流动性和选择性,提高商业银行的风险控制能力;有利于中介组织、新闻媒体和人民群众对地方政府举债行为的监督,强化市场对政府债务的筛选机制和约束作用;有助于采用新的、更加规范的方式进一步吸引外资,支持国内基础设施建设。更重要的一点是,地方政府发债可以成为财税体制改革的突破口。财政做的规范、资产负债表编的好,地方政府在资本市场上就可以融到更多的资金,这是一种正向激励。

    当然,地方政府发债还需要很多配套措施,包括中央政府的预警体系建设、财政(破产)重建制度建设。另外,中央银行也要加强独立性,防止由于货币供给过度导致的货币幻觉。地方政府要加强自我约束,地方人大要对地方发债进行审核、问责,中介组织也要发挥作用,商业银行也要加快去国有化的步伐。

    对地方政府发债的约束机制必然是用进废退。只有让地方政府发债,地方人大、中介组织、投资者等约束机制的作用才能够逐步发挥出来。

    当前,在地方债问题上,中国面临着三种选择:第一种是原地踏步,等待各种条件成熟,那么很有可能永远等不来条件成熟的时候。第二种是重新回到1994年《预算法》禁止地方政府发债的老路,这样就有可能重蹈覆辙,地方政府债务不但不能得到有效控制,反而会更加隐性化,风险更大,最后失控。第三种选择是大胆向前迈进,通过改革创新,建立健全机制。

    很高兴看到中国在地方政府发债这件事上正在一步步地向前推进。1998年亚洲金融危机时,实行的是国债转贷地方政府使用;2008年国际金融危机时,是由财政部代理地方政府发债;2011年,四个省市试点地方自行发债;2013年,试点扩大到六个省市;2014年扩大到10个省市,并且强调是“自发自还”。我个人认为,在地方政府发债问题上,中国政府有关部门已经有了高度共识,但《预算法》“三读”将如何定论,我们正拭目以待。

    从经济形势来看,现在经济下行压力不断加大,无论是拉动经济增长,还是推动城市化,或者是保障房建设,都需要大量资金,需要加大投资力度。要让地方政府自主发债,让债券市场、让投资者来判别哪些项目有效益、哪些项目可以干。即使将来发现判断失误,也是由投资者自己承担责任,因此可以起到分散风险的作用。

    从改革形势来看,今年改革的风向标主要看两件事情:财税改组就看地方债制度改革能否有所突破,看《预算法》修改能不能往前走;金融改革方面就看存款保险制度能否出台。如果这两件事情做好了,中国的改革就能有实质性突破,中国的经济就可以让市场起到更大的决定性作用。

    (作者系国务院发展研究中心宏观经济部巡视员)

 

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