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李建:重大公共卫生事件的防范与对策

当今人类社会面临着各种风险,尤其是重大公共卫生事件风险,往往带有突发性特征,使人类社会蒙受巨大的社会损失和生命财产损失。进入21世纪以来,在世界各地都分别爆发过大规模的传染性疾病疫情,中国2003年和2020年也分别爆发了SARS病毒疫情和新型冠状病毒疫情。这些疫情波及到世界各地,形成多次重大公共卫生事件。习近平总书记十分强调风险防范工作,多次指出对社会风险要“早识别、早预警、早发现、早处置”,“着力防范化解重点领域风险”。如何识别、防范疫情风险,并有效管控和化解重大公共卫生事件危机、维护社会稳定,是当前所面临的十分紧迫的任务。

一、重大公共卫生事件发生的社会原因

病毒和病菌在人类进化的过程中,始终和人类相伴而生。人类发展史从某种意义上讲,就是和病毒、病菌的斗争史,疫情现象的发生带有客观性和必然性。纵观新世纪以来的疫情事件,除病毒、病菌本身发展变化的特性外,还有其深刻的社会根源。

(一)贫富差距拉大,食品安全理念缺失。

在人类文明和科技水平高度发达的21世纪,为什么在短短的20年间,世界各地却爆发多次大的疫情,首要的一点就在于我们食品安全观念没有得到根本上的树立。

当今世界,国家之间的贫富差距依然很大,许多第三世界国家人民仍然面临饥饿问题,在食品选择方面存在一定的局限,很多贫困地区的人民不得不以野生动植物作为食物不足的补充。国内外研究成果表明,大多数疫情的施虐和食用野生动物有关。但是,如果世界发达国家不能很好地担负责任,实现平衡发展,则食用野生动物的情况就不会根本改善。习近平总书记提出构建人类命运共同体,呼吁国际社会共同发展、共同进步,是消除贫困,解决食品安全选择,远离疫情的根本途径。

我国虽然已根本上解决了吃饭问题,但民众中却长期存在一种错误认识。许多人将野生和绿色、安全划等号,使我们在食品安全认知上走入误区,以食用野生动植物为健康饮食的首选。更有少数人从猎奇的角度出发,从面子思想出发,形成扭曲的饮食文化,以食用稀有、怪异的野生动植物为荣。受此价值取向的影响,食用野生动植物变成了一种潮流,甚至是一种时尚。这种时尚实际是以背离安全为代价。

(二)制度有待完善,社会引导不力。

习近平总书记指出:“食品安全问题必须引起高度关注,下最大力气抓好。”②我们现在比较重视食品工业加工过程中的安全管理,但在食品种类的安全选择方面却没有得到足够的重视。

美欧等发达国家都有比较严厉的食品安全方面的法律法规,对可猎杀、采摘用于食用的野生动植物的品种有明确的限制性规定。我国的野生动植物保护法律,仅仅是从保护野生动植物的角度出发,没有将食用野生动植物引起的食品安全和公共卫生责任写入法律,特别是没有针对公共卫生安全作出明确的禁止性规定,使我国在野生动植物的食用方面存在管理上的巨大漏洞,缺失了制度层面的食品安全卫生管理和引导。

2003年SARS疫情发生后,国家进行了很多这方面的课题研究,证明SARS病毒的宿主是野生动物。但是研究成果却没有在制度中得到应用,也没有在社会上得到广泛的宣传。即使在各种主流媒体的报道和专栏节目中也很少见到关于野生动植物和疫情、食品安全关系方面的内容,使研究成果没有形成真正意义上的社会警示效果。这其实反映了政府在食品安全和卫生习惯的引导上失之偏颇。

(三)政治站位不高,风险意识淡漠。

十八大以来,习近平同志十分强调社会风险的防范,将科学管理风险、建设安全社会上升到国家安全和政权稳定的高度。为此,从中央到地方,出台了一系列的政策法规,并初步建立起风险防范和危机化解机制。在欣慰的同时,也应该看到在疫情等公共卫生事件的防控过程中存在判断犹豫、有效措施迟缓等情况。

有些地方政府在风险评估方面既缺乏专项资金投入,也少有专业团队。所谓的风险评估存在着走过场、简单化、非专业情形,评估效果根本达不到中央的要求。武汉市在发现八位医生的微信疫情信息后,不是通过专业评估机构来判断是否存在疫情风险,而是简单将事件交由公安机关按治安案件处理;在疫情上报相关专业机构后,这些机构更多的关注了新病毒的发现,却忽视了对病毒可能引发疫情的及时预报,均属于这种情况。这种情况不能简单地归咎于专业机构的失职,风险评估及危机管理常态机制的缺失无疑也是重要的原因。

(四)危机观念不强,应急机制落后。

在人类社会发展中,风险无时不在、无处不在。有风险就有发生危机的可能性,而且某些危机事件的爆发甚至没有明确的先兆,比如地震、疫情等,所以人类社会必须树立强烈的危机观念,建立良好的危机管理机制。机制建设包括联动机构的建立、风险的动态评估、应急方案的制定、应急物资的合理储备、舆情引导、应急事件发生后的处置程序和处置措施等方面,是国家应对危机事件的基本保证。但是,部分地方政府的危机观念却不强,所谓的应急管理机制热衷于文字方案建设,其团队缺乏常态化,措施保障也不能到位,一旦爆发危机,应急措施很难跟上。武汉在疫情应对当中暴露的应急处置不力、物资短缺、舆情混乱等情况说明,某些地方政府和个别官员没有形成严谨的态度和科学认知,缺乏居安思危的风险意识,未形成有效的应急联动管理机制,给国家和人民造成不必要的损失。

二、重大公共卫生事件可能形成的风险分析

重大公共卫生事件的爆发,往往波及到社会的政治、经济、文化、社会、心里、外交等各个方面,衍生出全面性、深层次的社会风险,只有全面识别和分析这些风险,才能有效管控风险,化解危机。

(一)政府风险管控不力,政务诚信水平下降。

公共卫生事件的爆发往往检验一个国家和地方政府以及相关负责人的能力、水平和担当勇气,考量政府能不能高速、有效、有序的开展危机管控工作。进入新世纪以来,我国曾数次爆发过因疫情、食品安全等引起的公共卫生事件,我们对危机的管控基本上处在有序的状态。但是同时也应该看到,个别地方政府对危机的防范和管控依然存在着诸多问题,和危机防控目标不相协调。

2020年初的新冠疫情危机中,地方机构在物资的接收和发放中存在的官僚主义、效率低下,地方政府负责人在答记者问的过程中答非所问等等现象的存在,引起了公众的普遍不满。这种不满不仅在疫情处置过程中,即使在危机事件消失后很长一段时期,仍然会产生负面作用。湖北省在新冠疫情防控过程中,免职了许多官员,从一定程度说明这些官员在平常工作中,缺乏基本的业务素养积累和业务能力培训,当然也不排除这些官员懒政、官僚,缺失最基本的觉悟和境界。所有这些负面情况的发生,都会强化民众对政府的信任危机,导致政治、经济、文化等次生社会危机事件的发生。正如联合国前秘书长安南曾指出的,“腐败犹如瘟疫,腐蚀着人类社会,它破坏民主、法制、人权、使市场畸形、人民生活受损,并引发‥‥‥人类安全的隐患”。

(二)经济风险增加,不平衡矛盾进一步突出。

马克思说:“人们为之奋斗的一切,都同他们的利益有关。”④其中,决定性的利益就是经济利益。当社会危机事件爆发后,经济利益损害会成为最敏感的风险。人们直观地感觉到,危机事件的爆发会影响到经济发展,由此带来的次生负面效应不断漫延。部分企业担心因危机时间过长而破产或者能否在危机后顺利发展;员工担心危机会带来失业或长期不能工作缺失收入来源,生活将难以为继;银行担心经济下行,各种贷款不能按时归还,引发次贷危机;贸易伙伴担心合同能否顺利履行等等,都会引发人们的焦虑情绪,激化贫富之间的矛盾。在此情况下,还有一些人不断通过微博、微信等平台,对疫情等公共卫生事件带来的经济方面的负面影响作出推断和预测,这些预测会进一步强化公众的焦虑情绪,使发生次生社会危机的风险增高。

(三)文化分裂加剧,主流文化受到冲击。

公共卫生事件的爆发,往往形成强烈的文化对抗,加剧文化分裂。联系到2003年SARS病毒和2020年新冠病毒的发源地均来自长江以南,所以北方地区对长江以南人们的饮食习惯、饮食文化给予了一定程度上的否定。认为正是这种扭曲怪异的饮食习惯和饮食文化,导致了滥食野生动物引起疫情的爆发。这种文化的激烈对抗,会形成地域之间的情感分裂。尤其是2020年春节前后,大量居住在武汉的人口流向全国,导致全国人对武汉地区甚至湖北地区人口的一种短暂的不认同,对疫情地区的人形成一种对抗甚至冷酷。这种对抗和冷酷是我们不能接受的,但是它却客观存在。这种文化对抗,如果不能很好地得到化解,对我们国家的后续发展,将会造成深远的负面影响。

习近平总书记说:“如果我们用西方资本主义价值来剪裁我们的实践,用西方资本主义评价体系来衡量我国发展,符合西方标准就行,不符合西方标准就是落后的陈旧的,就要批判、攻击,那后果不堪设想!最后要么就是跟在人家后面亦步亦趋,要么就是只有挨骂的份”。⑤当前,从总体上讲,马克思主义、社会主义的主流意识形态在我国的文化和价值观念等方面的指导地位是安全的,但也存在风险。尤其在公共卫生事件发生后,更有一些别有用心的人,利用危机事件处置和化解中存在的问题,和境外国家或机构遥相呼应,借机宣扬西方文化,以西方价值观引导公众对事件的衡量标准,形成社会主义核心价值观和西方价值观的冲突。如果不能以最快速度解决问题,便可能随时引发文化冲突。

(四)正负信息交织,恐慌情绪增长。

在新冠疫情引发的公共卫生事件中,我们欣喜地看到举国上下十几亿人众志成城,共度危机,表现出了中华民族面对灾难的勇敢精神。同时也可以看到在疫情危机面前人们所表现出来的心理恐慌,这种恐慌情绪随着疫情发展可能进一步加强。尤其在微博微信群里面流传的一些不实言论,更强化了人们的恐惧心理。对一些心理素质比较差的人来讲,这种氛围会导致他们外在行为的反常,甚至形成和家人、社会的对抗,导致社会不稳定事件的发生。

习近平同志强调,“面对传播快、影响大、覆盖广、社会动员能力强的微客、微信等社交网络和即时通信工具用户的快速增长,如何加强网络法制建设和舆论引导,确保网络信息传播秩序和国家安全、社会稳定,已经成为摆在我们面前的现实突出问题”⑥如果不能很好地引导舆情、有效管控危机、化解危机,将对社会乃至国家安全构成巨大地威胁,使我国的国际形象受到损害。2020年新冠疫情发生后,国际社会给与了中国充分的肯定,但同时也应当看到部分不怀好意的国家及地区,却歪曲事实,趁火打劫,以不实之词和过度行为,事实上将我国列为疫区,损害了中国的国际形象。我们一定要注意这些卑劣言行可能在短期内给我国政治、经济、文化等方面造成的负面影响。

以上分析说明,疫情危机带来的社会风险具有突发性、综合性、复杂性、全局性特征,对我国将形成相对长久的风险影响,我们应该动员一切力量,处置危机、管理风险,尽量避免次生危机的发生。

三、化解重大公共卫生事件的措施及建议

重大公共卫生事件的爆发不是单一的公共卫生事件,而是重大社会危机事件。对重大公共卫生事件的有效管控和根本化解是一个系统工程,需要动员社会方方面面共同应对。

(一)科学管控危机,将损失降到最低。

重大公共卫生事件发生后,政府应当开展科学、有序、高效的管控工作,要按疫情发展的规律,利用科技和大数据手段,对发病人员和疑似人员,在统计的基础上进行精准隔离。从新冠疫情的处置过程看,我们这方面的工作开展的很好。部分城市的管控措施可以迅速精准到小区、楼宇和人员。许多地方要求每户每人对疫情爆发前后接触的人员、乘坐的车辆、到过的地方进行详尽的登记。这些数据非常有利于开展精准、有序的隔离工作。在此前提下,我们完全可以做到对疑似人员继续实行隔离,其他人员就可以陆续复工,尤其是一些关乎国家政治、经济命脉的行业,应该有条件的复工,避免“一刀切”的隔离方式造成社会运转的障碍。地方政府应聘请专业机构、专业人员对疫情进行科学评估,并在评估基础上制定科学、合理的防控方案和措施,尽量减少国家政治、经济、文化等方面的损失和影响。

(二)坚定政治站位,提高政府公信力。

习近平总书记指出,在新时代的中国,仍然面临着精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险的考验。“历史和现实都表明,构建具有强大感召力的核心价值观,关系社会和谐稳定,关系国家长治久安。”要“把培育和弘扬社会主义核心价值观作为凝魂聚气、强基固本的基本工程”⑦,通过培育社会主义核心价值观、增强文化自信、增强社会凝聚力等来提高防范整个国家风险的能力。十九大以来,各级党委政府和社会组织根据党中央的部署,开展了扎实的主题教育,取得了良好的效果。但是我们也应当看到,个别地方仍然存在走过场的情况。湖北省在新冠疫情中暴露的问题就是很好的说明。各级党委、政府要以存在的某些问题为戒,切实形成干部到基层锻炼的良好机制,让干部在基层中成长,提高干部管理风险和处置危机的能力,使公共卫生事件中部分地方表现出来的官僚主义、形式主义及腐败现象彻底根除,进一步提高政府公信力。

(三)政府管理为主,全面动员社会力量。

2020年2月5日下午,习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议重要讲话中指出:坚持全面依法治国,是中国特色社会主义国家制度和国家治理体系的显著优势。我国社会主义法治凝聚着我们党治国理政的理论成果和实践经验,是制度之治最基本最稳定最可靠的保障。⑧要充分发挥我们的制度优势,在公共卫生事件中体现制度之治。同时也要动员全国可以动员的力量,加强对危机的防控。从新闻报道中看到,新冠疫情发生后,每个省份以及解放军、武警部队都派出了大量的医护人员赶赴湖北,但是却极少看到民营医疗机构、特别是一些获取了巨额利益的民营医疗机构奔赴危机前线支援的报道。我国有诸多的协会、商会和民办医疗机构,这些组织在抗击疫情等危机中可以发挥巨大的作用。应当动员这些社会力量积极参与到战胜危机的行列中来,引导他们利用各自的渠道,团结、动员会员,向危机发生地区捐赠物资,派出专业的自愿人员,帮助社会公众树立战胜危机、化解危机的信心,缓解人们的恐慌心理。

(四)科学披露信息,缓解恐慌情绪。

要及时、适度披露危机控制和化解的相关权威信息,使公众对危机发展情况明确知悉,自觉配合政府的危机管理和化解工作。目前我们在重大公共卫生事件中公布的信息主要有确诊人数、死亡人数和治愈出院人数等。在信息披露中,应将重点放在确诊人数和治愈出院人数方面,并结合国内外疫情情况及其他情况,对治愈率进行数学分析,以详实的数据树立人们战胜疫情等危机的信心。对死亡率信息的披露,也应本着科学客观的态度,从有利于缓解人们的紧张情绪出发、有利于对治疗手段的认同出发,多角度进行分析,尤其要对在非疫情情况下死亡率和疫情情况下死亡率进行比较分析。不要在信息披露过程中,使人们有一种误解,好像疫情危机的到来会造成更高死亡率,避免因死亡率信息不当披露而引起更大的恐慌。

现在是自媒体时代,一些民间网站、微博、微信等传播途径,传播了大量的不实信息,人为夸大甚至散布歪曲的危机事件发生原因,加剧了社会、文化冲突。习总书记讲“没有网络安全就没有国家安全。”⑨要严厉打击网络媒体恶意夸大危机事件、传播虚假信息甚至恶意攻击的行为。

(五)根据危机特点,开展心理引导。

从2020年新冠疫情的情况看,许多一线医务人员、患病人员、隔离观察的疑似人员和部分居家人员,对本次疫情的爆发,都有着一定程度的心理恐慌。这种心理状态使部分人员的心理承受能力达到了崩溃边缘。如果不能进行有效心理引导,不仅对疫情管理和风险化解工作的有效开展形成负面效应,而且在以后的工作和生活中也容易产生不良影响。所以应动员心理方面的专业人员和专业团队,对医护人员和社会公众进行有效心理引导。

第一,组织专业心理辅导人员深入到处置危机第一线,对战斗在一线的医护人员和工作人员进行心理辅导,使这些人群面对危机可能造成的健康和生命的威胁,保持一种健康的心理状态。这些人的态度和行为不仅关乎抗击疫情等危机的成败,而且对病员战胜疾病的信心会产生直接的影响。所以分批次有序的对一线医护人员进行心理引导,是我们当前很重要的工作。第二,对患病人员进行心理引导和心理治疗,树立他们战胜病魔的信心,平息生病人员的恐慌心理和自暴自弃的心里。第三,从网上看,现在有许多官方、民间的心理学会和心理学家都以志愿者的方式参与到心理辅导工作中去,但是这种自发的行为难以取得预期效果,希望政府有关部门能够在民间热情的基础上,迅速组织心理专家团队参与到处置危机的工作中,开展专业的心理引导。第四,主流媒体在报道疫情危机的相关消息时,要避免长时段大量的对危机发展情况报道,不要让公众每天在大量危机信息中产生对危机的过度关注,引起恐慌。同时主流媒体还应当开设心理辅导专栏,对社会公众进行健康心理引导,有针对性地制作一些轻松愉快的节目,帮助公众缓解紧张情绪,转移公众对危机事件的注意力。

(六)加强制度建设,完善应急联动机制。

习近平总书记强调:要完善疫情防控相关立法,加强配套制度建设,完善处罚程序,强化公共安全保障,构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。⑩面对公共卫生危机事件,各级立法机关和司法机关要以最快的速度,针对生物安全、食品安全、疫情管控和化解的需要,出台相关的法律法规和司法解释,依法打击危害生物安全、食品安全的犯罪行为,依法打击在疫情等危机处置过程中贪污腐败、玩忽职守、浑水摸鱼、哄抬物价等不法行为,保障处置危机期间的社会秩序。新闻报道中,不断披露一些危机过程中发生的违法犯罪现象,对这些现象要依法依规从快打击处理,保障疫情危机防控工作顺利开展。

社会应急管理部门要根据习总书记关于严格执行疫情防控和应急处置法律法规,加强风险评估,依法审慎决策,严格依法实施防控措施,坚决防止疫情蔓延的讲话精神,⑪协同相关部门,做好以下两方面的工作:首先,要把管理和化解公共卫生危机事件上升到维护国家安全的高度,组织或者委托第三方机构就危机事件可能造成的政治、经济、文化、社会、心里、外交等方面的风险影响进行全方位的评估,对危机发生期间及危机结束后可能发生的影响国家安全、社会稳定的各种风险进行科学的预见和评估,并在评估的基础上制定完整科学的风险管理和化解措施及操作性强的实施细则,尽量减少次生社会危机事件的发生。其次,要按照中央精神及法律规定,从速建立起常态的风险及应急管理联动机制,以党政一把手为组长,组织相关部门建立风险和应急处置领导小组,在此基础上制定完善的分级分类风险管理和应急处置方案,就人员到位、物资调拨、救助及时、舆情引导、风险管理、危机化解作出指导性规定,并监督落实,使防控工作有序、高效开展。

(七)注重外交策略,化解负面影响。

习近平同志指出,当今中国“国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富,时空领域比历史上任何时候都要宽广,内外因素比历史上任何时候都要复杂。”公共卫生事件尤其是疫情造成的危机事件,在国际上会造成程度不同的负面影响,外交工作应根据国际复杂因素,着重针对负面影响开展应对工作。第一,组织国际国内的专业机构和专业人员,完整科学分析疫情等公共卫生事件发生的原因、态势及流行趋势,及时发表分析报告,消除国际误解,反驳一些国家毫无根据的造谣生事。第二,完整展示我国公共卫生危机事件防控、救治的手段措施及最新研究成果,彰显我国的制度优势和科技优势,在国际社会树立迅速战胜危机的决心。第三,采取各种宣传方式,在国际社会中消除全国危机、全民防控的印象,以法制健全、秩序良好、运转正常、科学发展的国内形势获得国际社会的认可。第四,科学有序地恢复国内及外贸企业的生产经营活动,力争将贸易违约降低到最少程度,维护大国良好的国际商业信誉。第五,积极开展各种对外经济和文化活动,以活动促交流,增加国际社会对中国危机情况及防控情况的了解,维护正常贸易秩序和贸易增量。

众志成城筑壁垒,万众一心抵中流。中国人民在以习近平总书记为核心的党中央坚强领导下,一定能战胜各种公共卫生危机,彰显我国治理体系和治理能力的光辉。(本文刊登在2020年3月3日的《改革内参》。)

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