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廖明:冲破制度障碍 获取制度红利

过去30年,我们依靠不断解放思想,对制约我国经济、社会发展的各种制度大胆进行变革,从制度的薄弱环节开始,一步步深入,才使我国的改革开放不断深入,经济持续快速发展。目前要素红利已山穷水尽,制度改革将柳暗花明,成为中国最大的、也是唯一的红利。冲破这些制度障碍,建立合乎客观规律的新制度,将会产生巨大的发展空间,我们也将得到巨大的发展红利。

城镇化的制度障碍

目前城镇化的主要障碍是城乡分割对立的二元结构。从50年代起,国家颁布了一系列的政策和法令,在户口迁移制度、粮油供应制度、劳动用工制度、土地住房制度和社会保障制度等方面,把城市人口和农村人口分割开来。这就形成了城乡分割的二元结构的基本体制矛盾,出现了农民进城就业难、就医难、住房难、子女上学难,以及身份转变难和社保不对接等困难。推进城镇化,关键是要打破这些制度障碍,让农民从农村“走得出去”,在城市“安得下来”。为此,必须通过改革,加快制度创新的步伐。

城镇化的另一个障碍是土地问题。城镇化需要把农村土地转变为城镇建设用地,这就涉及如何处理城市发展和保护农业用地的矛盾、进城农民宅基地转换问题、农村建设规划问题和农业集约化生产等问题。这些都需要突破现有的制度框架,寻求制度创新。

在城镇化的过程中,我们要坚持网络化城市发展道路,通过现代化的交通、通信体系,把一个区域内特大城市和中小城镇整合起来,形成城市网络,通过城市间基础设施一体化,实现大中小城市的“同城化”。这里也涉及目前的财税制度、区域发展政策和政府管理权限及管理方式的转化问题。

地方经济发展中的财税制度障碍

我国目前执行的财税制度是中央和地方分税制。分税制的重要原则是事权和财权的统一。目前的情况是财权向中央集中,事权向地方下放。实行分税制以来,地方财政收入比例从最高时的85%下降为目前的45%左右,而地方承担的事务和支出却从1994年起至今一直保持在70%以上,造成了地方财政紧张,经济社会的发展捉襟见肘,迫使各地不得不靠卖地和增加收费罚款来维持财政运转。“土地财政”推动了房价的一步步高升,既严重影响了城市化的进程和社会稳定,也影响了房地产和其他相关产业的发展。

目前首先应确定的是明确中央和地方的事权,对于中央和地方共同承担的事务要明确承担的范围和比例,依事分财。应尽快设计出冲破这种制度障碍的政策,如扩大在分享税中地方分享的比例(如增值税、资源税等),增加财产税、遗产税、赠与税这样的地方税种,加强地方财政能力,改变“土地财政”状况。

区域发展的制度障碍

虽然珠三角、长三角、环渤海湾等地区逐渐形成合力,成-渝、长--潭、武汉城市圈、沈阳经济区等已成为新的改革试验区,但目前我国市场和政府之间的关系协调起来存在很多困难。区域经济一体化和各级行政部门之间往往形成一对比较尖锐的矛盾,区域一体化往往流于形式,各搞各的产业规划,各开各的特区、开发区,相互进行GDP竞争,不能真正一体起来。主要的制度障碍在目前条块分割的行政管理体制和政府干部的GDP评价考核机制。

我们必须改变过去进行区域协调的旧模式,创立区域发展协调平衡机制新思路。要创建打破封闭自治、条块分割的地方行政管理体系,建立在区域大市场中由各种利益群体代表参加的社会协商机制,建立区域发展的财政平衡协调机制,建立和谐、环保的经济社会全面发展绿色考核指标及上级政府考察与社会评价相结合的考评机制,引导和保证区域一体化的快速形成和区域经济的迅速发展。

民营经济发展的制度障碍

目前我们对所有制经济的政策是两个“毫不动摇”,即“要毫不动摇巩固和发展公有制经济,推行公有制多种实现形式,推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域,不断增强国有经济活力、控制力、影响力;毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展,保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”。前一个“毫不动摇”我们是坚定地执行了,然而后一个“毫不动摇”却执行得并不十分理想。除了思想意识上的问题外,更重要的是缺少具体落实支持非公有经济发展的制度保障。

发展公有制经济,首先要合理界定国有经济的边界,哪些必须是国家做的,哪些是社会可以做的,谁能做得更好就让谁做。要探讨多种所有制的实现形式。这样公有制的发展才不会走错方向。

鼓励、支持、引导非公有制经济发展,重在坚持保护公民的合法财产权利,发展产权明晰的社会资本。不是国有制才是公有制,也不是非国有就是私有。现在全中国人民大部分都有财产:房产、股权、存款;社会上有众多的养老金、基金、保险金;加上属于国家和集体的产权,这些财产权结合在一起,就是社会资本,它就是公有制的多种实现方式之一。明确了这一点,才能做好两个“毫不动摇”。两方面都发展了,市场竞争才是全面的,我国经济才会高效、全面地发展。

社会阶层发育的制度障碍

从社会结构来说,中等收入阶层是维系社会稳定的最重要的社会基础力量,因此中等收入阶层占比较大的“橄榄型”社会阶层结构是社会保持稳定的重要因素。然而目前中间阶层发育缓慢,社会结构呈现低收入者多,中间收入者少,高收入者更少的“金字塔形”结构,对社会秩序、社会稳定和经济发展都很不利。因此,扩大中等收入阶层是优化社会结构、发展经济的关键。

目前我国并没有很好地研究促进低收入阶层向中等收入阶层转变和稳定发展中等收入阶层的税收制度,也缺少提供给这个阶层的使其家庭资产增值的有效金融市场和投资渠道,因此很难改变目前的金字塔式的社会结构。

政府治理的制度障碍

我国在政府治理方面的改革作了不少努力,但政企关系、政社关系、政事关系还没有得到彻底理清,政府职能还没有彻底转化,政府主导的资源配置方式没有彻底改变。因此,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,是我们政府管理方式转变的方向。

长期以来,政府垄断资源,使政府公权力越来越大、寻租空间越来越大,成为中国经济市场化的最大障碍。处理好政府与市场的关系是经济体制改革的核心,重点是约束公权力,落实行政许可法及行政诉讼法。要在制度上保障公民对各层次、各领域事务的决策知情权、监督权和参与权,上到立法、预算、政府机构设立、环境保护、国土整治、产业发展和重大项目的开发,下到关系人民群众切身利益的各种决策,从根本上解决行政权力无序扩张的问题,要把权力在阳光下运行落到实处。

防止腐败的制度障碍

腐败问题是关系到党的信誉和国家兴亡的大问题。我国从建立政府监察机构和党的纪律检查机构以来,处理了很多腐败案件,包括影响巨大的高层案件,但腐败问题并没有得到根本的整治。原因一方面是制度问题,另一方面是监督机制问题。

政府行政权力过大,资金项目层层审批,埋下了腐败的隐患;国企垄断相关产业、垄断上游产业、垄断金融、垄断价格、垄断市场,大大增加了社会不公并降低了社会效率;权贵垄断财富,加剧分配不公、两级分化。铲除这些土壤,要从制度入手。

对于腐败,目前我们的监督一般还是着重于体制内部的约束和监督。其实对于自身的问题, 自己往往看不清。为此,要大力开展来自外部的制度约束和监督。比如加强相关立法,加大各级人大、政协的监督力度;启动社会监督机制,发挥舆论监督、新闻监督、网络监督的作用,内外结合惩治腐败。

以上这些障碍盘根错节、互相影响,突破这些障碍是一项系统工程,必须综合治理。随着改革的一步步深入,随着这些制度障碍被逐一突破,会有更多的制度红利释放出来,从而使我国能在较高的水平上保持稳定的发展,实现民族复兴之愿。

 

来源:社会科学报

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