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迟福林:把政府主导等同中国模式会误导改革

改革发展到今天,各种显性和隐形的经济壁垒依然存在。十八届三中全会公报称,科学的宏观调控、有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府。要健全宏观调控体系,全面正确履行政府职能,优化政府组织结构,提高科学管理水平。

《第一财经日报》记者近日专访了中国(海南)改革发展研究院院长迟福林,他认为,我国经济转型正面临着某些突出矛盾,比如说土地财政、债务风险、产能过剩、环境污染等问题,大都与竞争性地方政府的增长模式直接相关,不改变这一模式,经济转型难以有重大突破。

政府主导型增长方式难以为继

第一财经日报:改革开放35年来,我国经济保持了年均近两位数的高速增长,不少人将此概括为“中国模式”。在当前经济下行的背景下,你如何看待“中国模式”?

迟福林:我看到最近几年有一种倾向,把中国30多年经济增长的奇迹归功于政府主导,把政府主导作为中国模式的要件,甚至等同于中国模式,这一分析很值得讨论。其实,正是市场化改革才形成了35年高速增长的体制基础,才形成了中国经济的活力和效力。从现实的情况来看,把政府主导等同于中国模式,我担心有可能误导改革、耽误改革。

第一,政府主导型的增长模式在现阶段的缺陷比较突出。这种模式过于追求做大总量,把发展简单地等同于总量扩张,把增长等同于发展,增长甚至常常和增长主义画等号,由此造成包括贫富差距扩大、资源环境约束加强、社会风险增大等多方面的问题,所以当前在内外环境发生深刻变化的背景下,我的判断是:总量扩张性的增长模式难以为继,投资拉动出口导向型的增长模式难以为继,低成本扩张型增长模式难以为继。

第二,政府主导型增长模式所积累的结构性问题和矛盾仍在加剧。我们现在常讲周期性矛盾,在我看来结构性矛盾更为突出。总的观点是,政府主导型增长模式的突出问题是重视解决眼前紧迫问题,忽视深层次的中长期问题,重视解决中期矛盾,忽视结构性矛盾。从这样一个判断出发,是不是我们要跳出短期看长期,跳出总量看结构,跳出“中国模式”来继续学习国际上先进的经验。

第三,我国的转型与改革远未完成。尤其未来3~5年中国经济社会转型、政府转型,相当艰巨,都处在一个改革破题的关键时期,如果在这个背景下不适当地强调中国模式,忽视体制机制中的深层次矛盾问题,是不是有可能使我们在一些重要问题的判断上出现严重失误。

日报:在你看来,改变政府主导型增长方式的核心是什么?

迟福林:我认为核心是正确处理政府与市场之间的关系。政府不能替代市场,任何其他工具都不能取代市场机制在增长体系里的基础地位。

第一,不能用政府替代市场。总结改革开放30多年的经验,应该说重要的就在于解放市场,通过发挥市场基础性的作用来创造计划经济时代无法比拟的经济活力和经济效率。同时看当前经济领域存在许多矛盾的问题,比如土地问题、资源环境问题、贫富差距问题,应该说同经济增长方式中的政府主导有着直接或者间接的联系。我的看法是在这样一些矛盾面前,如果我们继续坚持政府主导型的经济增长方式,我担心不仅会形成弱化市场改革的倾向,甚至有可能是某些计划经济因素复归,在一定程度上造成某些市场化改革的停滞,甚至有的方面在一个阶段上可能容易发生倒退。

第二,防止政府与市场失灵同等重要。2008年金融危机以来,我们更多强调市场自身存在缺陷,既要防范市场失灵,更要防范用失灵的政府来代替失灵的市场。

第三,坚持经济生活中的市场导向改革。最近几年政府的干预在某些方面有所扩大,应当承认这个扩大超出了某些合理的程度。我的观点是强调充分发挥市场在资源配置中的基础作用,就是要在经济生活领域坚持市场主导基础上发挥政府的作用,而不是在政府主导的基础上发挥市场的作用。

改变竞争性地方政府模式

日报:从现实来看,尽管改变增长主义政府越来越成为广泛共识,但实践中增长主义政府的倾向却很难改变,原因何在?

迟福林:随着内外发展环境和约束条件的变化,竞争性地方政府的增长模式不仅不应当被固化为中国模式,而且应当成为新阶段转型改革的重大任务。改革开放之初,人民的物质文化需求是解决温饱,面临的挑战是私人产品短缺;进入发展型新阶段,人民的物质文化需求是教育、医疗、养老、就业、住房保障、较好的生活环境、公共安全等,面临的挑战是公共产品短缺。

在这两个重要条件变化的大背景下,有三点判断很重要:第一,竞争性地方政府不能继续扮演经济主体的角色。否则,将对中长期发展积累更大的矛盾和问题。第二,地方政府不能继续充当投资主体。如果继续充当投资主体、扭曲市场,产能过剩的问题难以解决。第三,竞争性地方政府难以适应发展转型的新挑战,不仅不能固化为中国模式,而且还成为转型与改革的对象。

总的看法是,竞争性地方政府的增长模式虽然在短期内对刺激经济增长仍会发挥重要作用,但是会使经济转型和社会转型的矛盾和危机因素积累下来,给中长期发展埋下更大的隐患,并成为经济社会转型的突出矛盾。加快经济结构转型升级,首先是改变竞争性地方政府的增长模式。

日报:那么,如何改变竞争性地方政府的增长模式?

迟福林:在我看来,推动政府职能转变,需要政府向市场放权,更需要改变竞争性地方政府的增长模式。改变竞争性地方政府的增长模式,行政体制改革才有可能在推动经济发展方式转变上有所作为,也牵动影响经济转型、社会转型、政府转型的全局,并将成为行政体制改革的基本性问题,同时涉及中央地方关系及其相关的财政税收体制、激励机制、干部人事制度等深层次的矛盾与问题。为此:

第一,理顺中央和地方的关系,重要的是发展导向由经济总量转向公共服务。在竞争性地方政府的增长模式不改变的情况下,简单地推动中央向地方放权,不仅难以达到目的,而且会产生更多的矛盾和问题。适应社会公共需求全面快速增长的客观趋势,政府应当把公共服务作为自己的核心职能。

第二,实行公共服务导向的中央和地方关系,关键在于推进事权与财权相匹配的财税体制改革。我的看法是,20年前财税改革建立的分税制以及由此形成的激励机制,已不适应今天经济发展方式转变的需要。由于地方财政支出责任很大,给地方政府很大的压力,不得不搞土地财政、融资平台,大规模举债。由此,公共服务的欠账也是不可避免的。

下一步的财税体制改革,我认为是在推进以直接税为主的税制转型、加快调整财政支出结构的前提下理顺中央地方财税关系。我建议继续推动财政体制扁平化改革,力争使五级财政框架扁平化到三级框架;提高地方政府增值税分成比例,将财产税作为地方税收体系的重要支柱,并结合服务业增值税改革,统筹考虑国税地税合并。

第三,改变竞争性地方政府的增长模式涉及到一系列重大的制度安排。这涉及到经济体制、行政体制、司法体制等。以司法体制为例,需要探索建立中央地方双重法院体制。建议中央层面的法院体系专门负责土地、税收、金融、破产、涉外和知识产权等领域的经济案件审理,克服经济领域司法的地方保护主义;一般民商事案件与治安刑事案件、家庭婚姻继承案件、青少年犯罪案件仍由地方法院受理。

改变政府发展理念

日报:这些年来政府改革之所以进展不大,与政府发展理念是否有关系?当前改变政府发展理念的主要障碍有哪些?

迟福林:有很大关系。总的来说,发展理念与发展阶段需求不相适应是个普遍性问题。

第一,发展理念不适应发展阶段的变化。我国经济社会发展到现阶段,出现许多新的矛盾。例如,人民群众对物质文化需求的内涵发生了变化,由过去的生存型需求转变为发展型需求。城乡居民对公共产品需求也越来越多,面临的不再是生存性矛盾,而是发展性矛盾。

第二,发展理念不适应经济社会转型发展的客观需求。例如,当前政府的增长主义倾向还相当强。随着经济社会转型发展环境的变化,如何建设公共服务型政府?以经济建设为中心是一个大战略,但是只有政府以公共服务为中心,企业和社会才能以经济建设为中心。从地方层面看,政府现在还是以上项目、抓GDP总量为重要任务。从经济发展角度来看,政府只有提供更好的公共服务,才能为经济公平竞争和公平发展营造更好的环境。另外,从社会发展的需求看,传统的政府控制型管理方式需要改变,要向社会放权,从行政控制的理念转向公共服务的理念。

第三,一些传统理念不适应改革形势的变化。比如,农村土地不能搞私有制。但是,把农民对土地的使用权确认为物权不等于私有制。对农民的土地使用权,应当承认是物权性质而不是债权性质。我认为,这个产权问题一定要突破。目前,在立法上还没有得到解决。为什么?主要原因是,把农民土地使用权物权化等同于土地私有制。这种传统理念跟现在的实际情况和发展趋势不相适应。农村土地的根本问题是农民没有物权性质的土地使用权。所以,农村土地问题要破题,就要确认农民土地使用权的物权性质。把农民对土地的使用权,确立为物权性质的产权,土地才能入股、才能流动,农民才能成为土地产权的主体。

再比如,户籍制度是管控型社会管理体制的产物。户籍,本是居住权利的表现,是为居住者提供服务的一个概念。推进人口城镇化发展,一定要突破这种管控的理念,树立起服务的理念。当前,推进人口城镇化突出矛盾是城乡户籍问题。从长远来看,就是居住权和相应居住证管理的问题。

改革开放35年后的今天,发展阶段的变化、经济社会转型发展,与现有发展理念的冲突到了更深的层次,到了迫切需要变革的阶段。这种变革是具有思想解放性质的,不同于一般的理念变革,包含很深的利益因素在内。在固化的利益格局下,政府的发展理念滞后于发展需求。利益问题和观念、理念的形成是直接融合在一起的。所以,要解决利益问题,需要实现理念的变革。

改变政府自身利益倾向

日报:从2003年提出从经济建设型政府向公共服务型政府转变,到现在十年过去了,我们看到进展并不尽如人意。这个转变很困难,你怎么看?

迟福林:的确,我们看到过去政府多次强调要转变政府职能,从经济建设型政府向公共服务型政府转变。我们看到了一些变化,但是离目标还很远。这个转变难度确实相当大,因为政府的权力已经和政府的自身利益联系在一起了。

改革到了调整利益关系阶段,利益博弈已经成了常态。现在最重要的是政府要跳出自身利益的掣肘。因为现在行业利益、地方利益、部门利益越来越强,而且这种强化在很大程度上扭曲了政府与市场的关系,扭曲了政府与企业的关系,由此产生了很多寻租腐败的问题,使得老百姓不满,由此也增多了政府与社会的矛盾。

当前,解决政府自身利益问题、强化政府公共利益代表者的基本定位,有三件事需要做:一是增强政府的公开性。建设“阳光政府”,说到底就是要加大政府的公开性。很多问题,尤其是一些腐败问题,在公开中就能找到解决的有效途径。二是加强社会监督。在现行体制下,以权力监督权力的作用是有限的。把以权力制约权力和社会监督制约权力相结合,这样才能探索出一条有效的公共治理的新路。三是在政府自身利益形成的背景下,改革的统一部署和协调十分重要。建立高层次的改革协调机构,能有效地协调部门利益、地区利益、行业利益。这对推进改革也十分重要。

日报:你认为下一步政府改革如何打破现有利益格局?

迟福林:政府改革重在调整优化权力结构,为职能转变提供组织保障。我把行政权力结构调整概括为六个字:“放权、分权、限权。”

第一,以增强市场和社会活力为目标实现政府放权。解决政府与市场关系,关键是政府向市场放权,大幅度削减行政审批权,在更大程度和更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用;解决政府与社会关系,关键也在于政府向社会放权,在激发社会活力的基础上创新社会管理,从而使传统的行政管控逐步转向社会的公共治理。

第二,以权力有效制约和协调为目标实现政府分权。按照十八大报告“要确使决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的要求,建立行政范围内的分权体制,以确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。这涉及到社会权力结构的调整优化。前几年,我国的大部制改革往前走了一步,但在权力结构优化调整方面尚未取得重大突破。我建议尽快形成具体方案,成熟一个推一个。这样,有利于改变权力过于集中,有利于防止权力异化和滥用,有利于实现政府职能转变的重要突破。

第三,以权力运行公开透明为目标实现政府限权。实现权力运行的公开化、规范化、法定化,有效约束政府自身利益。由此,实现以权力约束权力和以社会监督权力的结合。 

 

来源: 第一财经日报

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